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青海新聞網(wǎng)·大美青海客戶端訊 “條例是青海省人大常委會在沒有直接的國家法律遵循的背景下開展的生態(tài)文明建設方面的自主性、先行性、創(chuàng)制性立法。對促進我省生態(tài)文明建設具有一定的積極效果。”
2023年3月，青海師范大學對《青海省生態(tài)文明建設促進條例》開展立法后評估，在它的“體檢報告”上寫出這樣的評價。
良法是善治之前提，而立法是法治的“最先一公里”。
委托第三方為該條例做“體檢”，是省人大常委會制定《青海省人大常委會立法評估工作規(guī)范》后的一個生動案例。
追溯制定這一規(guī)范的緣由，頗多曲折。從2018年的嘗試摸索，到成為一項重點改革任務，從反復研究論證到2021年省委全面深化改革委員會第14次會議審議通過，歷時三年多。
“作為一項創(chuàng)新立法體制機制的改革項目，《青海省人大常委會立法評估工作規(guī)范》是經(jīng)過充分的實踐探索和理論研究，結合我省立法工作實際制定出臺的一項制度。這項在全國省級人大層面也屬制定較早、調整內容較全面的工作規(guī)范，不僅推動和保障了省人大常委會立法評估工作的深入拓展，也為市州人大探索開展立法評估工作提供了制度支撐。”省人大常委會法工委副主任陳錦花說。
順應形勢 積極作為
全面依法治國，必須加強和改進立法工作，以高質量立法保障高質量發(fā)展、推動全面深化改革、維護社會大局穩(wěn)定。
黨的十八屆三中全會提出，完善人大工作機制，通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴大公民有序參與立法途徑，通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切。
中央有號召，省委有部署，人大就有回應，改革就有行動。
2018年，我省首次開展燃氣管理條例草案表決前評估，首次委托第三方開展實施環(huán)境保護法辦法立法后評估。
對地方性法規(guī)“做體檢”和“回頭看”，拉開了我省立法評估工作的序幕。實施義務教育法辦法、實施中小企業(yè)促進法辦法等地方性法規(guī)也先后拿到了自己的“體檢報告”。
一次次成功的探索讓省人大常委會立法評估工作在積累有益經(jīng)驗的同時，也為提高地方立法質量發(fā)揮了積極作用，那么，如何規(guī)范這項工作，確保把其形成的好經(jīng)驗好做法用制度形式固化下來？
制定立法評估工作規(guī)范很有必要。
實踐中探索，總結中提升。
“2020年11月法工委著手草案的起草工作，調研組先后赴廣東、吉林、江蘇等省調研立法評估工作，重點對評估項目的確定、評估標準、組織實施及評估結果的運用等進行考察，提出了我省立法評估工作的基本流程和相關要求，為制定評估工作規(guī)范奠定了基礎。”省人大常委會法工委辦公室主任樊靜說。
經(jīng)過反復研究論證、修改完善，《青海省人大常委會立法評估工作規(guī)范》經(jīng)省十三屆人大常委會第七十六次主任會議原則通過，并經(jīng)省委全面深化改革委員會第14次會議審議通過。
“工作規(guī)范共21條，從立法評估的概念、評估原則、評估實施主體、評估對象、評估標準、評估結果運用等方面對省人大常委會開展立法評估工作進行全面規(guī)定。”樊靜介紹道。
抓住要點 多點發(fā)力
2022年8月，海西蒙古族藏族自治州格爾木市人大常委會基層立法聯(lián)系點被確立為全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點，成為我省首個“國字號”基層立法聯(lián)系點。
作為國家、省、州三級人大常委會基層立法聯(lián)系點，格爾木市基層立法聯(lián)系點搭建了以市人大常委會基層立法聯(lián)系點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人大立法聯(lián)絡站，村、社區(qū)立法信息采集點為主的三級組織架構，成立了以行業(yè)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道為主的15個基層立法聯(lián)絡站、87人的人才智庫，350人的立法信息采集隊伍。
上接“天線”，下接“地氣”。
可以說，基層立法聯(lián)系點是基層群眾與國家立法機關之間的“橋梁”，而開展立法評估的核心正是在于擴大民主立法，拓寬專家學者和社會公眾參與立法的渠道。
為更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用，法工委協(xié)助省人大常委會，緊緊抓住擴大民主立法、完善立法機制、提高立法質效的關鍵環(huán)節(jié)。
——成立立法基地：依托青海民族大學、青海師范大學法學教育資源，掛牌成立了2個立法研究評估與咨詢服務基地。
——設立基層立法聯(lián)系點：在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)、社區(qū)、律所等設立了34個基層立法聯(lián)系點，建立完善了相關制度規(guī)范，配足配齊立法聯(lián)絡員、立法聯(lián)系單位，使民主立法的觸角不斷向基層延伸。
——建立法專家智庫：組建了由109名政治理論素養(yǎng)好、學歷層次高、工作經(jīng)驗豐富、代表面廣的省內外專家學者為成員的立法智庫，并通過開展立法評估、咨詢論證調研座談等形式廣泛征求專家學者和社會公眾的意見建議，打好立法“組合拳”。
讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。
數(shù)據(jù)顯示，近幾年來，立法基地、智庫專家、基層立法聯(lián)系點對60多部法律法規(guī)草案提出立法意見建議2000余條，其中很多意見被充分吸納到法律法規(guī)中，增強了立法的針對性、有效性和適用性，筑牢了立法的民意基礎。
強化制度 提高質量
確定體檢醫(yī)院、選擇檢查項目，對于我們來說，這是體檢的兩個主要步驟。做完檢查，就得看身體的各項機能是否符合標準，根據(jù)體檢報告對癥下藥。
其實，立法評估也是如此。
選什么項目、怎樣選項？是開展立法評估工作的第一項工作，也是制度設計的首要環(huán)節(jié)。
法工委認真總結評估工作實踐經(jīng)驗，在評估工作規(guī)范中對哪些情形下需要進行表決前評估和立法后評估分別作出了規(guī)定。
舉例來說，涉及重大利益調整、重大制度設計以及社會各界反響較大的法規(guī)案，規(guī)定應當開展表決前評估。著重從法規(guī)草案主要制度規(guī)范的可行性，出臺的時機是否適宜，法規(guī)草案實施后的社會效果或者對本省經(jīng)濟社會發(fā)展和社會穩(wěn)定可能產(chǎn)生的影響等方面進行考量。
而立法后評估則從合法性、合理性、協(xié)調性、操作性、實施性等方面，重點評估法規(guī)各項規(guī)定是否與上位法相適應，是否符合公平公正原則，法律責任是否適當，各項規(guī)定與其他現(xiàn)行地方性法規(guī)、政策、部門規(guī)章是否存在沖突等。
“就像我們對青海省實施義務教育法辦法進行立法后評估，使家庭、學校、社會管理部門職責規(guī)定更加清晰；在開展實施環(huán)保法辦法立法后評估時，充分吸納立法后評估小組提出的廢舊立新的意見和具體建議，決定廢止該實施辦法，并在2023年制定出臺《青海省生態(tài)環(huán)境保護條例》。”省人大常委會法工委法規(guī)一處張強說。
對立法后評估報告形成的意見建議分兩種情形進行處理，一方面針對立法后評估報告提出修改、廢止地方性法規(guī)的，由省人大有關專門委員會、常委會工作機構向主任會議提出將其列入立法規(guī)劃或者年度立法計劃的建議；另一方面，針對立法后評估報告建議制定法規(guī)配套制度或者改進執(zhí)法工作的，由省人大有關專門委員會、常委會工作機構書面轉交有關部門研究辦理。
截至2023年底，先后委托第三方對6部地方性法規(guī)開展了立法后評估，對3部法規(guī)進行了表決前評估，形成了具有青海特點的評估工作經(jīng)驗。
手記：以高質量立法推動高質量發(fā)展
對于這個省委改革辦推薦的全省改革典型案例，制度創(chuàng)新、立法實踐是它的關鍵詞。采訪前，我的感受可以用“高大上”三個字概括。可隨著采訪的不斷深入，才發(fā)現(xiàn)這項工作充滿了“接地氣”的一面，不僅跟我們每個人的生活息息相關，甚至可以將其比作你我。
就像我們需要上班一樣，法規(guī)的生命力在于社會實踐。我們的工作效率有高低之分，法規(guī)實施的效果也有區(qū)別。就像很多人用“體檢”二字形容立法評估這項工作一樣，它的確提高了立法的科學化、民主化水平。
就像對《青海省生態(tài)文明建設促進條例》開展立法評估一樣，通過分析法規(guī)中各項制度設計的合法性、操作性和針對性，對其作出全面、客觀、系統(tǒng)的評價，認為它“對于促進我省生態(tài)文明建設產(chǎn)生了一定的積極效果，但同時也存在一些問題。”這種評估，不僅為法規(guī)的立、改、廢提供充分依據(jù)，促使地方人大有針對性地改進和完善地方立法工作，提高立法質量，也能更加有效地發(fā)揮地方性法規(guī)的功能和作用。正如采訪時參與這項工作的人員說的那樣，通過評估，了解條例實施后取得的成效和實施中存在的問題，對總結立法工作經(jīng)驗，研究立法工作中存在的問題及改進措施十分重要。
在這個過程中，無論是立法基地，還是立法聯(lián)系點，都能讓社會公眾參與對法規(guī)的評估工作，可以促使更多的人關注立法，積極參與立法，從而得以在立法機關和社會之間形成一種良性互動，推進立法的科學化、民主化進程。
黨的二十大報告提出，“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，統(tǒng)籌推進國內法治和涉外法治，以良法促進發(fā)展、保障善治。”深入貫徹落實黨的二十大決策部署，就要推進科學立法、民主立法、依法立法，統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性，不斷提高立法質量和效率，以高質量立法推動青海的高質量發(fā)展。
作為一次改革創(chuàng)新，出臺的《青海省人大常委會立法評估工作規(guī)范》是我省提高地方立法質量的有益探索。21條內容，從立法評估的概念、評估原則、評估實施主體、評估對象、評估標準、評估結果運用等方面，對常委會開展立法評估工作進行規(guī)范。
我們也期待著以這次改革創(chuàng)新為起點，進一步探索科學立法、民主立法、依法立法的新途徑，充分發(fā)揮法規(guī)在促進青海經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、人民福祉等方面的積極作用。